Ruolo dell’Agenzia delle Dogane – 2. La classifica doganale degli oli – 3. La classificazione dell’Olio extravergine d’oliva – Limiti – 4. La tutela dell’origine–5. L’origine delle merci secondo il diritto comunitario – 6. La normativa di riferimento all’atto dei controlli doganali– 7. La tutela dei prodotti agroalimentari – 8. Elementi emersi dalla pronunce della Cassazione– 9. Casi concreti – 10. Interpretazione dell’agenzia delle dogane delle norme di riferimento per l’identificazione dell’olio extravergine di oliva.

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di Luigi Garruto*

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* Il presente lavoro costituisce espressione della libera manifestazione del pensiero dell’autore e non impegna in alcun modo l’Amministrazione di appartenenza.

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Ruolo dell’Agenzia delle Dogane. L’Agenzia delle dogane, che dal 1 dicembre 2012 ha incorporato i Monopoli di Stato, è stata istituita ai sensi dell’articolo 57 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e svolge, quale autorità doganale, tutte le funzioni ed i compiti ad essa attribuiti dalla legge in materia di dogane, circolazione di merci e fiscalità interna connessa agli scambi internazionali a cui si aggiungono i compiti e le funzioni ad essa attribuiti dalla legge in materia di accise sulla produzione e sui consumi. Nell’esercizio di tali funzioni opera con gli organi comunitari ed internazionali nel quadro dei processi di armonizzazione e sviluppo dell’unificazione e dell’integrazione europea.

Al fine di concretizzare le proprie funzioni istituzionali, in primis quella riferibile al controllo sulla circolazione delle merci – strumentale per l’applicazione delle specifiche misure fiscali – è risultato necessario ricorrere ad un sistema di codifica, internazionalmente riconosciuto, che permettesse di raggruppare sotto determinate “voci” tutti i beni oggetto di scambio.

A fini classificatori delle merci circolanti attraverso gli spazi doganali dell’odierna Unione Europea, pertanto, è stata istituita, con Regolamento CEE 2658/87 del 23/7/1987[1], la c.d. “Nomenclatura combinata” (NC)[2] . Tale codifica riprende la nomenclatura del Sistema armonizzato (HS) – gestito dall’organizzazione Mondiale delle Dogane e riconosciuto a livello internazionale – aggiungendo delle sottovoci proprie, al fine di definire la “Tariffa doganale comune[3] nonché la Tariffa integrata dell’Unione Europea (TARIC[4]).

La Tariffa Doganale, pertanto, assolve un duplice scopo:

  1. a) designare tutte le merci oggetto degli scambi internazionali, permettendo, così, l’identificazione dei prodotti in maniera univoca, da qualunque mercato essi provengano. Al fine di creare un sistema privo di lacune, oltre alle voci identificative specifiche, sono previste molteplici voci generiche che permettono, sempre e comunque, di individuare una voce doganale di riferimento. In quest’ottica la Nomenclatura Combinata richiede il rispetto di alcune regole generali di classificazione ben individuate ed esplicitate nelle proprie Disposizioni preliminari;
  2. b) associare ai singoli codici tutte le disposizioni e le informazioni concernenti gli obblighi e la fiscalità a cui sono assoggettate le merci, all’atto dell’introduzione nel territorio comunitario, ovvero le aliquote dei dazi doganali, in funzione dell’origine delle stesse, nonché le varie misure di politica commerciale.
  3. La classifica doganale degli oli.

La classifica doganale degli oli parte dalla individuazione del capitolo della tariffa di riferimento, ovvero il capitolo 15, che così titola: “Grassi e oli animali o vegetali; prodotti della loro scissione; grassi alimentari lavorati; cere di origine animale o vegetale”.

Come risulta evidente, il capitolo comprende una varietà di prodotti che presentano il medesimo comune denominatore, i quali trovano la loro collocazione nelle specifiche “voci” successive. In materia di oli, il legislatore ha previsto ben otto “voci“ distinte[5], tra le quali, per quanto qui interessa, la “1509 Olio d’oliva e sue frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente”.

Al fine di ben intendere quali prodotti siano compresi e quali esclusi in una definizione così ampia, si ricorre all’ausilio delle c.d. “Note complementari” del capitolo, elementi di fondamentale importanza nell’interpretazione delle voci doganali.

In particolare qui rilevano le note 2A e 2B, le quali, riferendosi esclusivamente agli oli di oliva, delimitano il campo selezionando solo quei prodotti ottenuti da olive con caratteristiche analitiche specificamente previste negli allegati del Regolamento 2568/91 nonché attraverso processi fisici o meccanici tali da non causare alterazioni all’olio.

Nello specifico le note così dispongono:

2 A) “Rientrano nelle voci 1509 e 1510 soltanto gli oli provenienti esclusivamente dal trattamento delle olive e le cui caratteristiche analitiche relative ai tenori in steroli e in acidi grassi, determinati con i metodi indicati negli allegati V, X A e X B del regolamento (CEE) n. 2568/91 […] Non rientrano nelle voci 1509 e 1510 gli oli d’oliva chimicamente modificati (segnatamente gli oli riesterificati) e le miscele di oli d’oliva e di oli di diversa natura. La presenza di olio d’oliva riesterificato o di oli di diversa natura è determinata mediante il metodo descritto nell’allegato VII del regolamento (CEE) n. 2568/91”;

2 B): “Rientrano nella sottovoce 1509 10 soltanto gli oli d’oliva definiti di seguito ai punti 1 e 2, che sono stati ottenuti esclusivamente mediante PROCESSI MECCANICI o altri PROCESSI FISICI, in condizioni tali da non causare alterazioni dell’olio, e che non hanno subito trattamenti diversi dal LAVAGGIO, dalla DECANTAZIONE, dalla CENTRIFUGAZIONE e dalla FILTRAZIONE. Gli oli d’oliva ottenuti mediante solventi, con additivi ad azione chimica o biochimica, o mediante processi di riesterificazione e da miscele di oli di diversa natura sono esclusi da tale sottovoce”.

Nel seguito la nota 2B classifica e definisce le caratteristiche dell’olio di oliva lampante e dell’olio di oliva vergine, disponendo:

“1. È considerato «olio di oliva lampante» ai sensi della sottovoce 1509 10 10 …”; seguono le caratteristiche di tale prodotto, non adatto al consumo umano.

  1. È considerato «altro olio d’oliva vergine» ai sensi della sottovoce 1509 10 90 l’olio di oliva che presenti le seguenti caratteristiche:
  2. a) acidità, espressa in acido oleico, non superiore a 2,0 g/100 g;
  3. b) numero di perossidi non superiore a 20 mEq di ossigeno attivo/kg;
  4. c) tenore in cere non superiore a 250 mg/kg;
  5. d) tenore in solventi alogenati volatili totali non superiore a 0,20 mg/kg e, per ciascuno di essi, non superiore a 0,10 mg/kg;
  6. e) coefficiente di estinzione K270 non superiore a 0,25;
  7. f) variazione (ΔK) del coefficiente di estinzione in prossimità di 270 nm non superiore a 0,01;
  8. g) caratteristiche organolettiche che presentino una mediana dei difetti inferiore o uguale a 3,5, conformemente all’allegato XII del regolamento (CEE) n. 2568/91;
  9. h) tenore in eritrodiolo e uvaolo non superiore a 4,5 %;
  10. ij) una delle seguenti caratteristiche:
  11. i) tenore di 2-gliceril monopalmitato non superiore allo 0,9 % se l’acido palmitico non supera il 14 % del tenore totale di acidi grassi;
  12. ii) tenore di 2-gliceril monopalmitato non superiore all’1,0 % se l’acido palmitico supera il 14 % del tenore totale di acidi grassi;
  13. k) somma degli isomeri transoleici non superiore a 0,05 % e somma degli isomeri translinoleici + translinolenici non superiore a 0,05 %;
  14. l) tenore in stigmastadieni non superiore a 0,10 mg/kg;
  15. m) una differenza tra composizione HPLC e composizione teorica dei trigliceridi con ECN42 non superiore a 0,2

 La classificazione dell’Olio extravergine d’oliva – Limiti.

Alla luce di quanto sopra appare evidente che, in mancanza di voci più specifiche ed in ossequio alle regole interpretative richiamate, l’Olio di oliva, sia esso vergine che extravergine, debba essere classificato con il codice 1509 10 90.

Da questo punto di vista, si ritiene che la tariffa doganale comunitaria presenti una evidente lacuna, poiché si limita ad una generica classificazione che abbraccia prodotti con proprietà organolettiche differenti, non prevedendo una specifica classificazione ad hoc per il prodotto di migliore qualità.

Tale approccio normativo sembra disconoscere i prodotti d’eccellenza, di fatto penalizzando quei Paesi, come l’Italia, che basano la propria attrattiva anche sull’elevata qualità dei prodotti agroalimentari.

Si consideri, inoltre, che la previsione di una specifica voce doganale, in caso di frode alimentare, consentirebbe di semplificare l’indagine concernente l’aspetto soggettivo del reato. Un esportatore/importatore, infatti, avendo a disposizione voci differenziate in base alle proprietà organolettiche dei prodotti e ben sapendo che la propria dichiarazione (doganale) – all’atto dell’accettazione del funzionario doganale – rappresenterà un atto pubblico di cui si assume tutte le responsabilità amministrative e penali, si determinerebbe certamente con coscienza e volontà nel momento dichiarativo e l’accertamento qualitativo delle merci comporterebbe, conseguenzialmente, una verifica anche sulla correttezza dell’operatore.

Viceversa, la presenza di voci generiche nelle quali confluiscono più prodotti, in caso di accertamento doganale positivo[6]ed in presenza di un’ipotesi delittuosa, rendono giocoforza necessario un supplemento d’indagine in merito alla volontarietà e coscienza della condotta. Tale aspetto, poi, assume ancora maggior rilievo se si considera che un’importante percentuale di controlli doganali – ma anche sanitari – di frontiera viene realizzata esclusivamente su base documentale.

Per non parlare, da ultimo, dell’estrema difficoltà di realizzare penetranti controlli “a posteriori” – ex art. 11, DPR 374/90 – da parte degli uffici doganali poiché, questi, per loro natura, si limitano al mero dato cartaceo in quanto realizzati ad operazione doganale già conclusa. In questa specifica fattispecie, infatti, manca del tutto il conforto del riscontro fisico dei prodotti, sia in termini di analisi qualitativa dell’olio, che di mero controllo dei dati riportati in etichetta.

Le esigenze di trasparenza e correttezza delle indicazioni di origine e qualità sopra richiamate, che nell’esperienza doganale e giurisprudenziale prima e legislativa poi hanno trovato un necessario compromesso attraverso la doverosa tutela del consumatore, rischiano di essere compromesse laddove il paese destinatario dell’olio nazionale non preveda la differente classifica extravergine/vergine, come nel caso degli Stati Uniti o non ritenga necessaria l’indicazione dell’origine dei prodotti, limitandosi alla mera indicazione di provenienza, come nel caso del Canada. In entrambi i casi, la falsa indicazione di qualità (extravergine anziché vergine) e l’omessa indicazione dell’origine (es: Tunisia, a fronte dell’indicazione del luogo di provenienza Italia quale paese di spedizione), in presenza di elementi ulteriori di reità, come vedremo in seguito, hanno permesso di inibire le spedizioni, salvo successivamente adeguare le etichette alla reale natura ed origine degli oli.

  1. La tutela dell’origine.

Gli interessi degli operatori sono spesso contrastanti e talvolta riconducibili anche a questioni di “tradizione culturale” che presenta profonde differenze da Paese a Paese.

Le Nazioni del nord dell’Unione Europea, infatti, si caratterizzano per una vocazione “commerciale” più che “produttiva”, al contrario dei Paesi del sud. Tanto è vero che è nel nord d’Europa che si concentrano le principali “multinazionali” che si caratterizzano per l’assemblaggio di parti di prodotti fabbricati un po’ ovunque nel mondo e, pertanto, sono giocoforza favorevoli alla creazione di un mercato di prodotti di massa piuttosto che a tutelare e garantire un sistema economico che comprenda e valorizzi la produzione di qualità.

Per queste ragioni sono naturalmente i Paesi del sud d’Europa che hanno il maggior interesse ad ottenere l’obbligatorietà nelle indicazioni di origine soprattutto dei prodotti agroalimentari, a tutela della fiducia e della salute dei consumatori.

La tutela della denominazione d’origine, quindi, si configura come uno strumento particolarmente efficace per:

1) proteggere le imprese che svolgono tutta o la maggior parte della produzione in Italia dalla concorrenza sleale ed aiutarle a mantenere e consolidare le quote di mercato;

2) contenere la tendenza ad una delocalizzazione “selvaggia” che può creare danni economici oltre che sociali con perdita di posti di lavoro e di esperienza artigianale;

3) proteggere le produzioni di eccellenza che rappresentano una specificità di alcuni Paesi.

  1. L’origine delle merci secondo il diritto comunitario.

Laddove nella legislazione nazionale si ritrovino richiami alle norme comunitarie sull’origine, quest’ultima deve essere intesa come origine doganale delle merci.

Di fatto, da ultimo, anche il Regolamento UE n. 1169/2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, nel considerando 33, esplicitamente richiama le regole dell’Unione sull’origine non preferenziale, stabilite nel regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, disponendo che: “[…] La determinazione del paese d’origine degli alimenti si baserà su tali regole, ben note agli operatori del settore alimentare […].

Riprendendo il principio sopra esposto, l’Art. 2, co. 3 del regolamento in parola, richiama tale concetto: “Ai fini del presente regolamento, il paese di origine di un alimento si riferisce all’origine di tale prodotto, come definita conformemente agli articoli da 23 a 26 del regolamento (CEE) n. 2913/92”.

Il richiamo sopra menzionato potrebbe sembrare considerevolmente datato, anche alla luce del fatto che il Codice Doganale Comunitario (C.D.C.) – Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992 -, applicabile dal 1 gennaio 1994, è stato successivamente aggiornato ed integrato più volte.

L’Unione Europea, infatti, ha promulgato ulteriori regolamenti istitutivi di un nuovo codice doganale dell’Unione, che, però, non hanno completamente dispiegato la propria efficacia: un primo tentativo di innovare la disciplina doganale è avvenuto con il Regolamento CE 450/2008 il quale disciplinava l’origine non preferenziale delle merci negli Artt. da 35 a 37. In particolare all’Art. 36 stabiliva le regole per determinare l’ Acquisizione dell’origine. In materia di applicazione delle nuove norme, però, l’art. 188 del Regolamento disponeva una graduale attuazione, rinviando, anche per le nuove regole, all’introduzione delle disposizioni attuative e, comunque, non oltre il 24/06/2013.

Ancor prima che il Reg. 450/08 dispiegasse completamente i propri effetti, è intervenuto il Regolamento CE 952/2013 – istitutivo del c.d. Codice doganale aggiornato – il quale regola la materia dell’origine non preferenziale delle merci negli artt. da 59 a 63; in particolare all’Art. 60 stabilisce le regole per determinare l’ Acquisizione dell’origine. Anche in questo caso l’art. 288 del Regolamento in parola dispone una graduale attuazione, disponendo che le nuove regole si applichino “a decorrere dal 1 giugno 2016”.

Per le ragioni sopra esposte, pertanto, anche nel recente Regolamento 1169/2011 il richiamo esplicito alle regole dell’origine del “datato” Codice doganale comunitario del 1992, deve intendersi corretto e puntuale. D’altra parte, come meglio si vedrà di seguito, la materia dell’origine delle merci non risultava stravolta dalle posteriori stesure, che ne hanno conservato, del tutto immutati, i principi ispiratori.

Il Regolamento CE n. 2913/92 negli Artt. da 22 a 26, quindi, detta le «regole» in virtù delle quali si determina l’origine doganale delle merci. In particolare agli Artt. 23 e 24 il Regolamento dispone:

Articolo 23

  1. Sono originarie di un paese le merci interamente ottenute in tale paese.
  2. Per merci interamente ottenute in un paese s’intendono: […]
  3. b) i prodotti del regno vegetale ivi raccolti; […]
  4. j) le merci ivi ottenute esclusivamente dalle merci di cui alle lettere da a) ad i) o dai loro derivati, in qualsiasi stadio essi si trovino.

Articolo 24

Una merce alla cui produzione hanno contribuito due o più paesi è originaria del paese in cui è avvenuta l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata ed effettuata in un’impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo od abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione.

Come anticipato le successive stesure del C.D.C., non avevano introdotto profondi cambiamenti.

La portata del Regolamento 450/2008, infatti, non si allontanava dalla precedente semplificando, però, la lettera della norma, con potenziali difficoltà in fase applicativa. L’art. 35 disponeva:

“• le merci interamente ottenute in un unico paese o territorio saranno ritenute di origine non preferenziale;

  • le merci alla cui produzione hanno contribuito due o più paesi o territori saranno considerate originarie del Paese o territorio in cui abbiano subito l’ultima trasformazione sostanziale

Sparivano, quindi, i riferimenti alla lavorazione economicamente giustificata ed effettuata in un’impresa attrezzata a tale scopo ed il riferimento alla fabbricazione di un prodotto nuovo o lavorazione che rappresentasse una fase importante del processo di fabbricazione.

Il Regolamento 952/2013, dal canto suo, ha operato un vero e proprio ritorno al passato, riproponendo pedissequamente la disciplina del vecchio Regolamento 2913. In futuro, a partire dal 1 giugno 2016, ai sensi dell’art. 60 del Codice Doganale Comunitario, per accertare la corretta origine dei prodotti si riproporranno i quattro elementi di analisi già sottolineati sopra[7].

Come appare evidente, l’elemento necessario al fine di determinare l’origine di un prodotto non interamente ottenuto in un Paese, è rappresentato dalla c.d. lavorazione sufficiente. Il concetto, ictu oculi, risulta caratterizzato da notevole indeterminatezza e va riempito di contenuti alla luce del dettato normativo ex art. 24, con riferimento agli elementi tipici di una lavorazione sostanziale, all’importanza della fase di lavorazione nell’intero processo produttivo, fino alla costituzione di un prodotto totalmente nuovo.

Per determinare l’ultima trasformazione sostanziale, quindi, si deve procedere :

  • All’analisi dettagliata dei singoli componenti e delle materie prima
  • All’analisi delle lavorazioni
  • All’individuazione della trasformazione

Al fine di definire l’ambito di tali lavorazioni, è possibile inoltre, muovendosi a contrario, individuare quali siano le attività che, con certezza, risultano insufficienti a conferire l’origine poiché, di fatto, non influiscono in maniera consistente nella caratterizzazione delle merci. In quest’ottica non sono determinanti:

  • tutte le attività di mera conservazione di un prodotto o che si limitino a modificare nell’aspetto esteriore la merce (ad es. cambio di packaging, di imballaggio, di confezione, l’imbottigliamento); non possono mai essere considerate sufficienti a conferire l’origine alla merce in quanto non modificano nella sostanza la merce stessa;
  • analogamente non assume alcuna rilevanza la circostanza che l’idea del prodotto, il suo progetto, la realizzazione dello stile, la realizzazione di eventuali disegni avvenga ad es. in Italia per l’attribuzione dell’origine “italiana”.

Dalla determinazione corretta dell’origine secondo le regole sopra esposte discende, conseguenzialmente, la possibilità di marchiare i prodotti con il “Made in …” del Paese nel quale è avvenuta la produzione o l’ultima sostanziale trasformazione.

E’ accertato che le aziende esportatrici nutrono un rilevante interesse ad apporre il “Made in” sui propri prodotti, anche in assenza di obblighi legali, poiché ritengono che questo possa contribuire a valorizzare i prodotti in termini di immagine, evocando – ad esempio – il Paese di provenienza/produzione, allorché generalmente riconosciuto come Paese produttore/trasformatore “eccellente”, soprattutto nel settore agroalimentare.

Basti pensare a quanto possa risultare determinante il c.d. Italian sounding – dove ciò che si imita è proprio il riferimento al Paese: i colori, la bandiera, l’immagine – al fine di veicolare prodotti che nulla hanno a che vedere con le tradizioni e la cultura del nostro territorio nazionale. Tale fenomeno risulta collaterale ma connesso alla contraffazione, ed è rappresentato dalla vendita di prodotti agroalimentari attraverso l’utilizzo di nomi, slogan, colori che richiamano le principali caratteristiche esteriori dei prodotti Made in Italy. In particolare, vengono utilizzate denominazioni universalmente riconosciute per nascondere prodotti che nulla hanno a che fare con le aspettative dei consumatori, per lo più stranieri, i quali sono spinti all’acquisto di un alimento che evoca le bontà gastronomiche italiane, ma che, di fatto, cela una vera e propria frode.

Anche tale circostanza, di indebita associazione agli alimenti dei nomi, colori e segni distintivi della nostra tradizione è un’azione sistematica e capillare di banalizzazione dei prodotti agroalimentari italiani, che rischia di incrinare il rapporto di fiducia tra produzione e commercializzazione, danneggiando le vere imprese agricole nostrane e disorientando i consumatori, i quali non possono consapevolmente acquistare produzioni agroalimentari realmente ‘tricolori’. ” 

  1. La normativa di riferimento all’atto dei controlli doganali.

Il controllo sulla corretta indicazione dell’origine da parte dei funzionari doganali, realizzato alla stregua dei principi esposti nel Codice Doganale Comunitario, passa obbligatoriamente attraverso norme nazionali ed internazionali. In particolare:

  • a livello internazionale la norma che regolamenta l’origine della merce è rappresentata dall’Accordo di Madrid del 14 aprile 1891 e successive modifiche, che si limita ad affermare che: «E’ vietato indicare sulle merci, o sulle confezioni, un’origine dei prodotti che può trarre in inganno il consumatore sull’effettivo luogo di produzione dei beni»;
  • a livello nazionale la legge 350 del 24.12.2003 (Legge Finanziaria 2004 – art.4, punto 49), così come successivamente modificata ed integrata, da ultimo dalla L. 14 gennaio 2013 n. 9 sulla indicazione dell’origine e classificazione degli oli di oliva vergini, dispone in materia di importazione o esportazione di prodotti recante false o fallaci indicazioni di provenienza o di origine, prevedendo conseguenze di carattere penale per l’autore del reato punito ex Art. 517 del Codice Penale.

Per quanto qui interessa, si ritiene indispensabile citare l’art. 4, co. 49, della L. 350/2003[8] nonché le successive modifiche ed integrazioni , laddove vengono delineati i concetti di falsa o fallace indicazione della provenienza e dell’origine delle merci. Quest’ultimo concetto, si sottolinea, non risultava esplicitato nella prima stesura, palesando una grave lacuna laddove il legislatore aveva erroneamente sottovalutato la profonda differenza concettuale, in particolare per quanto attiene agli effetti dal punto di vista doganale, della nozione di provenienza ed origine.

In particolare la norma definisce la falsa indicazione quale la stampigliatura made in Italy su prodotti e merci non originari dall’Italia, richiamando esplicitamente la normativa europea sull’origine, da intendersi la disciplina doganale sopra richiamata.

Sebbene il concetto di fallace indicazione appaia più sfumato, il legislatore ha inteso ampliare e rafforzare la tutela del consumatore classificando come ingannevole l’uso di segni o figure o quant’altro possa indurre il consumatore a ritenere che il prodotto o la merce sia di origine italiana, incluso l’uso fallace o fuorviante di marchi aziendali ai sensi della disciplina sulle pratiche commerciali ingannevoli. In più, per espressa disposizione, tale segni o figure conservano la propria portata ingannevole, e quindi risulta punibile la condotta dell’operatore, anche qualora sia indicata l’origine e la provenienza estera delle merci.

In sintesi dalla previsione normativa discendono molteplici aspetti d’interesse dal punto di vista dei controlli e delle azioni da realizzare a tutela della corretta indicazione dell’origine. In particolare si sottolinea:

         l’ampliamento dell’ipotesi di violazione, con previsione espressa dell’esportazione ai fini della commercializzazione; di fatto si anticipa la tutela a far data dalla mera presentazione della merce in Dogana. In questo modo è evidente che la mancata commercializzazione del prodotto sul territorio nazionale non rappresenta un ostacolo alla tutela giuridica; la frode ai danni del consumatore, infatti, merita tutela a prescindere dal contesto territoriale in cui si consuma.

         La previsione esplicita della punibilità del tentativo, già oggetto di pronunce giurisprudenziali – da ultimo Cass. pen. sez. III n. 41699 del 19 settembre 2013, che richiama Sent. 25/11/2010 n. 41758[9]

         Infine, ed a meri fini amministrativi, la possibilità di regolarizzazione del carico contestato, in linea con quanto già previsto dalla L. 656/68, con la sostanziale differenza che l’eventuale sanatoria produce effetti ai soli fini amministrativi per lo svincolo della merce[10], ferma restando la permanenza del reato, non rimediabile con la regolarizzazione.

  1. La tutela dei prodotti agroalimentari.

L’etichettatura dei prodotti alimentari è stata sottoposta ad “armonizzazione totale” da parte della Comunità europea che l’ha disciplinata con la direttiva 79/112/CEE, ed attualmente 2000/13/CE. Ciò significa che in materia è necessario riferirsi alle disposizioni comunitarie anche quando il rapporto oggetto della controversia sia integralmente interno ad uno Stato membro.

La materia agroalimentare è disciplinata a livello comunitario sin dal 1992 con il Regolamento n. 2081/92/CEE sulle denominazioni d’origine e sulle indicazioni geografiche ed il Regolamento n. 2082/92/CEE sulle specialità tradizionali[11]. Nel 2006 è stato pubblicato anche il Regolamento n. 1898/2006, per tradurre in pratica le novità apportate dalla normativa relativa ai marchi DOP e IGP, con cui viene data applicazione alle disposizioni del Reg. n. 510/2006/CE. La disciplina approvata nel ’92 rispondeva alla pressante esigenza di tutela del consumatore, assicurandogli informazioni chiare e sintetiche sull’origine del prodotto, da esporre in etichetta sulla base di norme che assumessero, pertanto, carattere di specialità rispetto alla normativa generale sull’etichettatura.

In particolare – all’art. 2 – si distingueva la «denominazione d’origine», intesa come il nome di una regione, di un luogo determinato o, in casi eccezionali, di un Paese «che serve a designare un prodotto agricolo o alimentare originario di tale regione, di tale luogo determinato o di tale paese» e «la cui qualità o le cui caratteristiche siano dovute essenzialmente o esclusivamente all’ambiente geografico comprensivo dei fattori naturali ed umani e la cui produzione, trasformazione ed elaborazione avvengano nell’area geografica delimitata», nonché l’«indicazione geografica» il nome di un determinato luogo, utilizzato per designare un prodotto agricolo o alimentare originario di tale luogo e «di cui una determinata qualità, la reputazione o un’altra caratteristica possa essere attribuita all’origine geografica e la cui produzione e/o trasformazione e/o elaborazione avvengano nell’area geografica determinata».

Per i prodotti sopra richiamati, quindi, l’unica definizione possibile di origine è quella geografica, dato che gli stessi devono presentare qualità particolari, dovute principalmente o esclusivamente all’ambiente geografico, comprensivo dei fattori naturali ed umani.

Nel medesimo solco, da ultimo, la L. 9/2013 che nello sforzo di disciplinare la materia nel segno della trasparenza[12], ha specificamente esteso la tutela penale alla materia degli oli di oliva vergini nelle ipotesi di uso di marchi con indicazioni fallaci.

  1. Elementi emersi dalla pronunce della Cassazione.

Dalle sentenze della Suprema Corte si deducono una serie di elementi d’interesse che rappresentano un vero e proprio spartiacque tra le condotte lecite ed illecite. Ad un prima fase decidente caratterizzata da un atteggiamento ondivago, è seguita l’affermazione di alcuni principi in materia di origine distinguibili per tipologia di prodotto o, in maniera per alcuni più controversa, attribuibili alla “paternità giuridica” dei beni.

In merito alla definizione di origine connessa ai prodotti industriali, le sentenze vertono tutte sulla nozione di “ORIGINE”, intesa come:

  1. ORIGINE nella sua accezione giuridica, cioè come proveniente da un soggetto determinato, ovvero,
  2. ORIGINE in senso geografico, cioè come proveniente da un luogo determinato.

Nell’ottica della prima accezione la Suprema Corte riteneva che l’unico elemento che potesse integrare una frode lesiva della lealtà commerciale e degli interessi del consumatore poteva essere rappresentato dalla “qualità” del prodotto[13], mentre l’“origine” e la “provenienza”, riferibili al mero ambito geografico, non sarebbero stati indicativi ai fini di una corretta valutazione del prodotto. In tal modo recepiva il concetto di origine e provenienza nell’accezione giuridica, ovvero come provenienza da un determinato produttore, ovvero da un imprenditore che assume la responsabilità giuridica, economica e tecnica del processo di produzione[14]. La certezza della “fonte produttiva”, quindi, rappresentava per la S.C., un’idonea e sufficiente garanzia per i consumatori tesa ad evitare ogni ingannevolezza connessa alla denominazione di origine; questo anche nei casi di terziarizzazione di alcune fasi produttive, purché queste fossero sottoposte ad idonei controlli qualitativi.

Di fatto la maggior parte delle pronunce relative ai prodotti industriali hanno confermato il primato della “provenienza giuridica” su quella geografica.

Il percorso logico giuridico seguito dalla Corte è apparso evidente anche in seguito ai controlli effettuati negli spazi doganali, dove la vaga definizione di prodotto fallace aveva indotto l’Agenzia delle Dogane a diffondere la circolare 20/D del 13.05.2005 con la quale si ritenevano “fallaci” anche quelle merci che “pur in mancanza di una qualsiasi indicazione di origine, presentassero una etichetta riportante una bandiera italiana, oppure la semplice dicitura Italy, oppure il nome di una città italiana”. Alla luce di tale interpretazione estensiva e, prendendo spunto da un contrasto giurisprudenziale circa il momento consumativo del reato contestato – Art. 517 c.p. -, la Suprema Corte con la pronuncia n. 13712, datata 17 febbraio 2005, ha ritenuto che l’articolo de quo, nonostante gli interventi dovuti alla leggi n. 350/2003 e n. 80/2005, avesse la funzione di tutelare non tanto l’origine e la provenienza di un prodotto, quanto quelle di un produttore, vale a dire del soggetto che ha la responsabilità in merito alla realizzazione della merce. Infatti, come chiarito dalla Cassazione, «non può negarsi che l’imprenditore, nel campo dell’attività industriale, possa affidare a terzi sub-fornitori l’incarico di produrre materialmente, secondo caratteristiche qualitative e ricette pattuite con l’esecutore, un determinato bene, e che possa imprimervi il proprio marchio con i suoi segni distintivi e quindi lanciarlo in commercio». In caso contrario – chiosava la Corte – si sarebbe verificato un insanabile contrasto tra norme dello stesso ordinamento, sebbene appartenenti a rami diversi, ammettendo, il D. Lgs. 480/92 sulla cessione del marchio ed il successivo D. Lgs. 30/2005 (Codice della Proprietà Industriale), le pratiche di subfornitura estera.

Un approccio completamente diverso si è avuto in tema di prodotti agroalimentari, per i quali la Suprema Corte ha riconosciuto che le caratteristiche del prodotto sono indissolubilmente collegate ed un determinato luogo di produzione spazialmente delimitato affermando che la «qualità è connessa in modo rilevante all’ambiente geografico nel quale sono coltivati, trasformati o elaborati».

  1. Casi concreti.

Olio extra vergine di oliva (Sent. 12451/2006):

Nello specifico era stata contestata un’azienda italiana per aver apposto la stampigliatura “made in Italy” su confezioni di olio di oliva extravergine ottenuto con la miscelazione di oli di provenienza extracomunitaria.

L’azienda sosteneva che in Italia avveniva la miscelazione degli oli ritenendo quest’ultima appunto una trasformazione sostanziale idonea a conferire l’origine.

La Corte ha però respinto questa impostazione formulando il seguente principio : “ Ai sensi sia della normativa nazionale, che della normativa comunitaria in materia di olio di oliva, tale prodotto della natura deve definirsi originario del Paese nel quale vengono raccolte e successivamente trasformate in olio le olive, a nulla rilevando il fatto che il prodotto finale di un olio extracomunitario abbia le stesse qualità organolettiche di un olio prodotto in Italia

Da ultimo si segnala la Sent. Cass., Sez. III penale –3 maggio 2013 n. 19093, laddove la S.C. alla luce del panorama normativo aggiornato[15], va oltre i limiti dei prodotti DOP o IGT. Infatti chiarisce:

«L’obbligo di non ingannevolezza sulla zona di origine del prodotto prescinde dalla concomitante presenza nella medesima area geografica di prodotti specificamente protetti assolvendo all’obbligo di una corretta informazione per il consumatore», ed ancora «Si deve dunque ritenere che l’obbligo di indicazione del luogo di origine sorga ogniqualvolta sia possibile una confusione sul punto».

  1. Interpretazione dell’agenzia delle dogane delle norme di riferimento per l’identificazione dell’olio extravergine di oliva

L’Agenzia delle Dogane, si è da sempre mossa nell’ottica di “difendere” la trasparenza dei mercati e la fiducia dei consumatori. In questo contesto vale la pena di ricordare il costante impegno nella difesa della corretta indicazione dell’origine – che ha trovato il proprio culmine nelle attività amministrative e penali tese a inibire la commercializzazione da parte di quegli imprenditori che tentavano di dare un’immagine italiana ai loro prodotti alimentari, anche se sia la materia prima sia la lavorazione non era avvenuta in Italia – così come nella verifica della corretta identificazione ed etichettatura dell’olio di oliva.

In quest’ottica la Commissione Europea, Direzione Generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale, ha confermato l’esattezza dell’interpretazione data dall’Agenzia delle Dogane alle norme di riferimento per l’identificazione dell’olio vergine di oliva importato, da paesi terzi, in regime di Perfezionamento Attivo per “Identità”. Infatti, nel caso di olio vergine d’oliva che rientra nella classificazione di Nomenclatura Combinata alla voce 1509 10 90 “olio vergine – altro”, l’Agenzia ha da sempre sostenuto, a difesa dell’olio di oliva di qualità, che tale prodotto potesse essere riesportato in un Paese terzo diverso da quello di origine ed essere etichettato come “olio extravergine di oliva”, dopo essere stato sottoposto alle usuali forme di manipolazione (filtrazione, decantazione, brillantatura e imbottigliamento), a condizione che fosse in possesso delle stesse caratteristiche qualitative dell’olio “extravergine di oliva” di origine comunitaria.

Tale importante pronuncia rappresenta un chiaro riconoscimento all’azione svolta dall’Agenzia per la difesa della qualità dei prodotti ed il contrasto alle frodi alimentari.

L’impegno dell’Agenzia in materia di tutela dell’olio extravergine d’oliva, infine, è stato sottolineato anche in sede di Audizione parlamentare presso la VI Commissione[16] dal Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. In tale contesto era sottolineata la cooperazione in essere tra l’Agenzia ed il Ministero dell’agricoltura, promotore di specifiche campagne di controllo in fase di esportazione a difesa proprio dell’olio extravergine d’oliva.

[1]Articolo 3, Regolamento CEE 2658/87: “Ciascuna sottovoce NC comporta un codice numerico di otto cifre: le prime sei cifre sono i codici numerici assegnati alle voci e sottovoci della nomenclatura del sistema armonizzato; la settima e l’ottava cifra identificano le sottovoci NC. Quando le voci o sottovoci del sistema armonizzato non sono ulteriormente suddivise per esigenze comunitarie, la settima e l’ottava cifra sono “00“…”.

[2]Rappresenta la nomenclatura tariffaria e statistica dell’Unione doganale.

[3]Rappresenta la tariffa esterna applicata ai prodotti importati nell’Unione Europea.

[4]Il Taric riprende le misure comunitarie e commerciali applicate alle merci importate ed esportate dall’UE. La Commissione è responsabile della sua gestione e ne propone una versione aggiornata quotidianamente sul sito ufficiale del TARIC.

[5]1507 Olio di soia e sue frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1508 Olio di arachide e sue frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1509 Olio d’oliva e sue frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1510 Altri oli e loro frazioni, ottenuti esclusivamente dalle olive, anche raffinati, ma non modificati chimicamente e miscele di tali oli o frazioni con gli oli o le frazioni della voce 1509; 1511 Olio di palma e sue frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1512 Oli di girasole, di cartamo o di cotone e loro frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1513 Oli di cocco (olio di copra), di palmisti o di babassu’ e loro frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente; 1514 Oli di ravizzone, di colza o di senape e loro frazioni, anche raffinati, ma non modificati chimicamente.

[6]Ad esempio in caso di difformità tra il prodotto analizzato e quanto riportato nella documentazione fiscale o nell’etichettatura.

[7]“1. le merci interamente ottenute in un unico paese o territorio saranno ritenute di origine non preferenziale; 2. lavorazione economicamente giustificata ed effettuata in un’impresa attrezzata a tale scopo; 3.• le merci alla cui produzione hanno contribuito due o più paesi o territori saranno considerate originarie del Paese o territorio in cui abbiano subito l’ultima trasformazione sostanziale; 4. • fabbricazione di un prodotto nuovo o lavorazione che abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione”.

[8]«L’importazione o l’esportazione a fini di commercializzazione ovvero la commercializzazione o la commissione di atti diretti in modo non equivoco alla commercializzazione di prodotti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza o di origine (Modifica introdotta dalla L. 80/2005 a seguito delle prime sentenze della Cassazione Penale) costituisce reato ed è punita ai sensi dell’art. 517 del c.p. Costituisce falsa indicazione la stampigliatura made in Italy su prodotti e merci non originari dall’Italia ai sensi della normativa europea sull’origine.

49-bis Costituisce fallace indicazione anche qualora sia indicata l’origine e la provenienza estera delle merci l’uso di segni o figure o quant’altro possa indurre il consumatore a ritenere che il prodotto o la merce sia di origine italiana, incluso l’uso fallace o fuorviante di marchi aziendali ai sensi della disciplina sulle pratiche commerciali ingannevoli (Modifica introdotta dalla L. 296/2006 – Legge Finanziaria 2007). Le fattispecie sono commesse sin dalla presentazione dei prodotti o delle merci in dogana per l’immissione in consumo o in libera pratica e sino alla vendita al dettaglio.

49-ter La fallace indicazione può essere sanata sul piano amministrativo con l’asportazione a cura e a spese del contravventore dei segni o delle figure o di quant’altro induca a ritenere che si tratti di un prodotto di origine italiana. La falsa indicazione sull’origine o sulla provenienza di prodotti o merci può essere sanata sul piano amministrativo attraverso l’esatta indicazione dell’origine o l’asportazione della stampigliatura made in Italy».

49-quater. Fatto salvo quanto disposto dal comma 49-ter e fatte salve le sanzioni di cui all’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, la fallace indicazione nell’uso del marchio, di cui al comma 49-bis, e’ punita, quando abbia per oggetto oli di oliva vergini, ai sensi dell’articolo 517 del codice penale».

[9]«Il tentativo di frode nell’esercizio del commercio (Art. 515 c.p.) non richiede, ai fini della sua configurabilità, l’effettiva messa in vendita del prodotto, essendo sufficiente l’accertamento della destinazione alla vendita del prodotto diverso per origine, provenienza, qualità o quantità da quelle dichiarate o pattuite». Analogamente Cass. Penale Sent. 6/6/2011 n. 22313, Sent. 18/10/2011 n. 37508.

[10] Così Cass. Pen. Sez. 3, Sent. n. 3669 del 24/11/2005.

[11]Oggi entrambi sostituiti dal Regolamento n. 510/2006/CE26 e n. 509/2006/CE.

[12]Di fatto i settori di intervento risultano evidenti già da una semplice lettura dell’indice: “Norme sulla indicazione dell’ origine e classificazione degli oli vergini” (Capo I, artt. 1-3), “Norme sulla trasparenza e sulla tutela del consumatore” (Capo II, artt. 4-7), “Norme sul funzionamento del mercato e della concorrenza” (Capo III, artt. 8-11), “Norme sul contrasto delle frodi” (Capo IV, artt.12-16) e “Norme finali” (Capo V, art. 17).

[13]La S.C. partiva dalla lettura dell’art. 517 c.p. dalla quale si evince che “l’induzione in inganno” può investire tre elementi dell’opera o del prodotto, ovvero: l’origine, la provenienza e la qualità: “Chiunque pone in vendita o mette altrimenti in circolazione opere dell’ingegno o prodotti industriali, con nomi, marchi o segni distintivi nazionali o esteri, atti a indurre in inganno il compratore sull’origine, provenienza o qualità dell’opera o del prodotto, …”.

[14]In questo senso si percepisce il forte condizionamento della legge n. 192/1998 che, mirando ad agevolare la delocalizzazione di tutto o parte del ciclo produttivo, delineava il contorno della c.d. terziarizzazione produttiva (art. 1).

[15]Chiaro è il richiamo al D. Lgs 109/92, laddove all’art. 2 co. 1 stabiliva in via generale che: “L’etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari non devono indurre in errore l’acquirente sulle caratteristiche del prodotto e precisamente sulla natura, sull’identità, sulla qualità, sulla composizione, sulla quantità, sulla durabilità, sul luogo di origine o di provenienza, sul modo di ottenimento o di fabbricazione del prodotto stesso” nonché esplicito è il riferimento al Reg. UE 1169/2011.

[16]XVII Legislatura – VI Commissione – Audizione del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sulle tematiche concernenti l’operatività dell’Agenzia (ai sensi dell’articolo 143, comma 2, del Regolamento) – Roma 6/06/2013.

 

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